这类临时性的财政行政法规具有一定创制性，可以没有宪法或法律作为依据，因而往往作为财政法制变革的先导，如分税制改革启动即是如此。
[29] 1951-1954年十年前，大贵族噶伦拉鲁·次旺多吉家一连三子被认定为活佛转世，完全是由活佛所在寺院主持，由达赖喇嘛批准后认定。喜饶嘉措大师在西宁发表讲话，指出：西藏人民始终是与祖国人民紧密结合在一起的。
前线部队也开展了争取藏军的工作，并派遣格达活佛等入藏联络和平解决西藏问题事宜。十七条协议在第九条规定：依据西藏的实际情况，逐步发展西藏民族的语言、文字和学校教育。[18]1951年5月23日，《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》签字仪式在北京中南海勤政殿举行，中央代表团李维汉等四人与西藏地方政府代表团阿沛·阿旺晋美等人一一签字。第十一条规定，有关西藏的各项改革事宜，中央不加强迫。[26] 周爱民、袁莎：《金钥匙：十七条协议》，第529-530页。
[16] 参见周爱民、袁莎：《金钥匙：十七条协议》，鹭江出版社2004年版，第444-447页。[25] 参见廖祖桂：《西藏的和平解放》，第67页。这里的严格就体现在，经由合法宪法解释得出的结果并不能自证其妥当性，对它还需要进行宪法上的再审查。
(42) 芦部信喜曾经指出，法律上得以设定差别对待的事项，其和事实的、实质意义上的差异之关系，只要在社会通常观念 看来是合理的，这种差别对待就可认为没有违反平等。(60) 参见杜强强:《论宪法修改程序》，中国人民大学出版社 2008 年版，第 206 页。有学者不同意这种优先地位的提法，认为合宪性解释在各种狭义解释方法中应该处于最后的序位，只有在其他方法不能适用的情况下，才能采用合宪性解释。安许茨将宪法与法律等同视之的见解代表着魏玛宪法下的通说。
关键词: 合法宪法解释 合宪性解释 合宪性审查 通信自由和通信秘密 一、导言 宪法与部门法的关系近年来颇受宪法学界的关注。(44) 例如，《宪法》第 127 条第 2 款规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门 互相配合，互相制约。
(26) 秦前红:《监察法学的研究方法刍议》，载《河北法学》2019 年第 4 期，第 19 页。由于宪法预设了通信检查的条件，因此大幅限缩了立法者的形成自由——至少就通信检查而言，立法者只能在宪法预定的条件内进行有限的选择，而不能再诉诸《宪法》第51条上公共利益的概括理由。(31) 苏永钦:《合宪性控制的理论与实际》，月旦出版社股份有限公司 1994 年版，第 117 页。然而这一解释论据不能占据过大的比重，尤其是当其与法律规范及 其概念的问题导向原则发生抵触之时。
这就对《宪法》第40条检察机关含义的扩张造成了很大困难。毕竟，法律跟随宪法才是常态，宪法跟随法律，总是特殊例外情况。由此看来，这里实有必要依据《监察法》来调适《宪法》第40条中检察机关的含义，此即合法宪法解释。既然全国人大常委会在1983年的决定中能将国家安全机关解释为宪法上的公安机关，则现在为何不能将监察机关解释为检察机关呢？在全国人大常委会1983年的决定中，解释者并没有局限于公安机关一词在文义上的表达，而重点指出国家安全机关与公安机关在职权行使上的延续性（国家安全机关承担原由公安机关主管的间谍、特务案件的侦查工作），并由此得出国家安全机关也具有公安机关性质的结论。
单独来看，合宪性解释主要在于以宪法控制法律的解释，而合法宪法解释则主要在于使宪法经由立法的冲击而产生新的含义。(43) 参见张翔:《宪法教义学初阶》，载《中外法学》2013 年第 5 期，第 929 页。
但另一方面，由于宪法在诸多条文中将两类机关并列，体现出区别两个机关的明显意图。耶利内克很早就指出成文宪法可能随着议会立法而发生意义变迁，后来徐道邻也在宪法变迁的框架下讨论过制定法与宪法的不一致。
因此，以法律来解释宪法,这种由下而上的解释在逻辑上是存在问题的。在这里，发展论似乎又显出了它犹抱琵琶的特点：一方面，它主张要对立法之于宪法的发展进行审查，这里似有对宪法规范性的某种承认。(45) 参见前注 (3)，康德拉·黑塞书，第 49 页。（6）参见于文豪:《宪法和法律委员会合宪性审查职责的展开》，载《中国法学》2018 年第 6 期，第 43 页。与之同理，在监察制度改革的过程中，原属检察机关的部分职权——即对贪污贿赂案件、渎职案件的侦查权——已经在法律层面转至监察机关，且相应的办案人员在事实层面亦由检察机关转隶于监察机关，则不能不说监察机关在此范围内已具有《宪法》第40条上检察机关的某种性质。在这个过程中，《宪法》第31条规定的特别行政区内实行的制度得到了具体化，但宪法在这个过程中并未产生新的含义。
(55) 立法实务工作者也曾指出，虽然立法者赋予了较大的市以法规制定权，但为了同宪法保持一致，规定必须报经省、自 治区人大常委会批准后施行。(18) 例如，1994 年《监狱法》第 22 条规定:对罪犯提出的控告、检举材料，监狱应当及时处理或者转送公安机关或者人 民检察院处理，公安机关或者人民检察院应当将处理结果通知监狱。
如前所述，全国人大常委会1983年的《决定》将宪法上的公安机关解释为具有公安机关性质的机关，这种合法宪法解释是扩张和发展了宪法的含义。第二种解释能够回避违宪判断，因此应当优先选择第二种解释。
那么，这里如何回避违宪判断呢？由于《监狱法》在多处将监狱和公安机关并列规定，监狱一词的含义因此是明确的，不存在复数解释，所以无法进行合宪性解释。例如，有学者聚焦立法对于发展宪法制度所具有的意义，指出我国的很多立法都具有创设宪法制度、明确宪法原则等方面的重要意义，如港澳基本法就是《宪法》第31条的具体化和丰富。
如果把立法者对具体法律制度的创设都称作发展宪法，那将会使这个概念无所不包，从而失去其学术意义。2.通信概念范围的限缩 当一种解释可能导致新修改的两部立法相继出现违宪疑虑的时候，就不能不怀疑这种解释的妥当性。(8) 参见前注 (4)，翟国强书，第 67 页;柳建龙:《合宪性解释原则的本相与争论》，载《清华法学》2011 年第 1 期，第 117 页。(67) 实务上也出现了对法律的审查。
道理很简单，宪法条款，尤其是基本权利条款本来就是用以评价立法是否恪尽国家保护义务的标准，若在解释过程中却要时时依据立法来确定宪法的含义，就将使宪法随波逐流而失去对立法的控制，反倒时时受制于立法，这不符合宪法的最高性原理。从表面上看，《邮政法》第4条存在明显的违宪疑虑。
它看似要维护宪法的规范性，但又主张普通立法可以发展宪法，其实在很大程度上已经放弃了宪法与法律之间的形式界分。公民的通信自由和通信秘密是宪法所赋予的一项基本权利，该项权利的限制仅限于宪法明文规定的特殊情形，也即只有公安机关或者检察机关才有权对通信进行检查。
（二）合法宪法解释的实益 首先需要阐明的是，《地方组织法》或者《立法法》与宪法之间的不一致，是可以通过合法宪法解释的方式来作合理的说明。二则时间沉淀的标准过于消极且基本不具有可操作性，因为它不是积极地去化解违宪疑虑，而是将它消极地推给时间去解决，其实就是放任违宪疑虑的存在而令其自然消失。
言下之意，《地方组织法》和《立法法》已经修改了宪法第100条。可以看出，这个条文有两处义务的表述，但其含义并不相同：第1款上的义务指的是法律义务，而第3款上的义务指的是不计报酬的意思。参见王林:《谈地方立法批准权性质》，载《法学杂志》1994 年第 5 期，第 23 页。该学者认为，《立法法》修改推动地方立法权扩张为我们提供了一个视角，即通过民主的途径来阐明民主宪法（宪法权力制度）的不确定性，从而让宪法在具体问题上变得清晰、明确和有效，宪法本身也得到发展。
相比之下，发展论和修宪论则似乎将立法摆在了一个过高的位置上，过于强调现时性的立法，而对宪法之于立法的控制作用强调不够。在这种情况下，如何正当化这一后果：检察机关在《宪法》第40条上能涵盖监察机关，而在第40条之外却又与监察机关并列？从理论上说，宪法应当是一个逻辑上无矛盾的整体，对一个条文的解释理应与另外一个条文相互一致，对宪法的解释不可造成宪法本身体系矛盾，这理应被当作合法宪法解释的界限之所在。
尤其是要考虑到，2018年全国人大既修改了宪法(尽管它没有修改《宪法》第40条)，也制定了《监察法》，在这种情形下，当《监察法》第25条与《宪法》第40条存在某种不一致时，更要看到立法对宪法含义的发展作用，要考虑合法宪法解释的可能性。从时间上看，全国人大常委会在1983年通过上述决定后，1986年《邮政法》第4条才第一次规定了国家安全机关对公民通信的检查。
第二种解释则为非通常的解释，也就是将其解释为具有国家公安机关性质的机关。如前所述，按照1982年《宪法》第100条的规定，只有省级人大及其常委会才有权制定地方性法规，但《地方组织法》和《立法法》却先授权较大的市、后授权所有设区的市都可以制定地方性法规，惟需报省级人大常委会批准后施行。
